户籍制度改革对计划生育政策的影响不容忽视
更新时间：2017-03-01浏览人数：14988 次作者：本站来源：作者：民建长沙市委
今年7月30日，国务院正式印发了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，户籍制度改革在全国范围内全面铺开，农业、非农业户口性质划分的取消。就人口计生工作而言,城乡有别的生育政策、社会抚养费征收和计划生育奖励扶助标准等,直接以二元户籍制度为基础。因此,此次户籍制度改革对我市人口计生工作带来了巨大的挑战。
一、户籍制度改革对我市计生政策的影响
户籍制度改革一定程度上动摇了现有“二元”计生政策的城乡标志识别，使我市人口计生部门开展审批照顾再生育、社会抚养费征收、奖励扶助金资格确认等工作的难度增大，给现行人口计生政策的执行将带来巨大的冲击，产生重要影响。
1、生育政策适用对象难把握。现行的《湖南省人口与计划生育条例》关于生育数量的规定是城乡有别的，“可以生育第二个子女”的规定对农村也相对宽松（夫妻双方系农村居民有一个子女且为女孩的可以要求再生育一个子女）。计生部门在执行政策的过程中，对一对夫妇是否可以生育第二胎或生育二胎的行为是否符合政策的判断，首先要根据户口性质明确生育主体是农村人口还是城市人口，再比照《条例》规定执行相应政策。但户籍制度改革后，不再区分农村居民或城镇居民，以户口性质作为实施不同生育政策的主要标准将失效，计生管理部门对计生对象适用何种生育政策难以界定。
2、计划生育奖扶对象难确认。目前，对实行计划生育家庭的奖励、扶助、优惠、关爱政策和措施，除了少数措施是城乡一致外，大多数是城乡有别的。如《长沙市计划生育奖励扶助办法》规定：符合《条例》规定可以再生育子女的夫妻，提出自愿不再生育的申请，可以享受我市放弃再生育奖励政策，农村居民每户不低于1000元、城镇居民每户不低于2000元；在集体经济组织分配集体经济收益和征地补偿费时以及农村集体土地征地补偿安置中，独生子女家庭可增加一人份额。在划分村民住宅建设用地时，独生子女家庭每户可以增加20平方米用地面积。户籍制度改革后,计划生育奖励扶助政策的执行将面临奖励对象难以确认的问题。
3、社会抚养费标准难统一。国家《社会抚养费征收管理办法》《湖南省人口与计划生育条例》和《湖南省社会抚养费征收实施办法》等文件规定：凡政策外生育子女的公民,应当依照规定缴纳社会抚养费；对城乡居民适用不同的社会抚养费征收标准。目前城镇居民与农村居民的社会抚养费征收标准差异较大。实行户籍制度改革后，取消了新生儿入户的前置条件，“农转非”“非转农”等户口变更情况复杂，使得社会抚养费征收标准难以统一。
二、应对基本原则
要把户籍制度改革对计划生育工作的影响放在全市当前整个政治、经济与社会环境的大背景下统筹考虑，对计划生育工作进行适时的调整改革，以便与户籍制度改革相协调，服从并服务于我市整个现代化建设的整体发展目标。
（一）服务中心，主动融入。城镇化和户籍制度改革是大势所趋，人口计生政策不应成为户籍制度改革和城镇化发展的阻力，人口计生部门要顺应改革发展的潮流，服从服务于改革发展的中心，主动融入，积极作为。
（二）分步推进，平稳过渡。尽管我市城镇化高速推进，但城乡差别在短期内无法根本改变，“城乡二元”的生育政策在短期内还有其存在的合理性，我市要确定一个过渡时期继续执行“二元生育政策”，并在实践中不断加以完善使之逐步适应新的户籍制度。同时，在我市户籍改革制度细则
（三）服务维权，做好衔接。在城镇化过程中必须充分尊重农民意愿，切实保障农民合法权益。对于户口登记为城镇居民户口，但长期以来没有享受城镇居民待遇，仍生活在农村，以从事农业生产所得为主要生活来源的居民，应继续执行农村居民生育政策。同时，做好特殊人群生育政策与户籍制度改革的衔接工作，使户籍制度改革后，生育政策执行平稳，当事人的切身利益得到有效维护。
（四）公平公正，简便易行。生育政策应尽可能体现社会公平，同一区域、同等条件人员，应执行同类生育政策，不能差异太大，造成公共政策明显不公。同时，公共政策应充分体现可操作性，易于执行、便于操作。
三、建议与对策
（一）制定衔接户籍改革的生育政策应坚持“四个有利于”标准。城乡一体化的生育政策是统筹城乡发展题中应有之义。制定衔接政策应坚持“四个有利于”的标准，即有利于户籍制度改革等相关改革的顺利推进；有利于推动城镇化进程；有利于人口计生工作的深入开展；有利于维护群众实行计划生育的合法权益。同时，在改革过程中要保持生育政策的连续性和稳定性，防止出现几种倾向，一是不从实际情况出发，简单地收紧生育政策；二是不能妥善地处理户籍管理制度深化改革与人口计生工作的关系，导致生育水平反弹；三是不考虑农村居民转为城镇居民后实际能享受到的社会保障以及福利待遇的情况，以及损害农民群众的切身利益等情况发生。
（二）科学界定不同计生主体的生育政策。改变以户籍性质为标准来界定生育政策的做法，以当事人从业、居住、是否享有城镇居民养老保障等多项指标来界定不同人群生育政策。户口登记在农村村民委员会，并依法具有承包农村土地资格的居民，适用农村居民生育政策。国家工作人员及享有城镇职工同等养老保险待遇的职工（含国有和国有控股企业职工）及其他人群适用城镇居民生育政策。要因地制宜地制定生育政策过渡期。对于成建制转为城镇居民的，规定3-5年的生育过渡期；过渡期满后仍未落实有关待遇的，可适当延长过渡期。同时,妥善解决特殊人员的生育政策适用问题。
（三）坚持权责一致原则。生育政策、奖励政策与法律责任应保持一致。“农转非”人员在生育政策过渡期内及之前违法生育的，应按农村居民违法生育有关规定征收社会抚养费。要逐渐实现城乡社会抚养费征收标准的统一。奖励政策与二孩生育政策、社会保障政策相一致。对已“农转非”且已不适用二孩生育条件的原农村居民,适用城镇的奖励扶助标准,但对于其中已领取“独生子女证”且尚未被纳入城镇社会保障体系的原农村居民,应继续适用农村的奖励扶助标准;对已“农转非”,但仍适用二孩生育条件且尚未被纳入城镇社会保障体系的原农村居民,应继续适用农村的奖励扶助标准;对于已“非转农”的原城镇居民,不论其是否适用二孩生育条件,均不应适用农村的奖励扶助标准。
（四）强化基层计划生育管理。一是加强我市村(居)委会计生力量。“户改”后,相当部分育龄群众纳入了村（居）委会管理范围,工作量加大，应调整、充实村(居)计生管理力量,选配素质高、业务精、作风好的村（居）委会计生干部,以适应新的形势。二是积极提供优质服务。针对不同对象的思想状况、节育措施落实情况、年龄、文化、职业特点等,应区别对待,分类提供更加优质的服务。三是规范计生管理。户籍制度改革后,随着管辖范围、服务管理人群、计生干部等方面的变动,人口计生信息会随之发生变化。为此,村（居）委会要适时更新信息，规范管理。
（五）加强计划生育综合治理。计生、公安、民政、统计等部门要加强沟通联系，及时解决户籍制度改革后出现的新情况、新问题。一是建立计生工作联动机制，在人口计生目标管理责任制中明确相关部门的责任,如：卫生部门在出具《出生医学证明》时,须查验计划生育手续;公安部门在办理落户和迁移手续时,须查验村（居）委会的接收证明；村（居）委须查验计划生育有关证明,并及时将有关情况向当事人户籍地计生部门通报。二是建立信息共享机制。建立出生、入户登记、户口登记地变更、流动人口暂住登记、婚姻、收养、死亡等信息共享平台和相关数据库，以及时掌握当事人的相关身份和生育信息，实现人口信息资源共享。
一、户籍制度改革对我市计生政策的影响
户籍制度改革一定程度上动摇了现有“二元”计生政策的城乡标志识别，使我市人口计生部门开展审批照顾再生育、社会抚养费征收、奖励扶助金资格确认等工作的难度增大，给现行人口计生政策的执行将带来巨大的冲击，产生重要影响。
1、生育政策适用对象难把握。现行的《湖南省人口与计划生育条例》关于生育数量的规定是城乡有别的，“可以生育第二个子女”的规定对农村也相对宽松（夫妻双方系农村居民有一个子女且为女孩的可以要求再生育一个子女）。计生部门在执行政策的过程中，对一对夫妇是否可以生育第二胎或生育二胎的行为是否符合政策的判断，首先要根据户口性质明确生育主体是农村人口还是城市人口，再比照《条例》规定执行相应政策。但户籍制度改革后，不再区分农村居民或城镇居民，以户口性质作为实施不同生育政策的主要标准将失效，计生管理部门对计生对象适用何种生育政策难以界定。
2、计划生育奖扶对象难确认。目前，对实行计划生育家庭的奖励、扶助、优惠、关爱政策和措施，除了少数措施是城乡一致外，大多数是城乡有别的。如《长沙市计划生育奖励扶助办法》规定：符合《条例》规定可以再生育子女的夫妻，提出自愿不再生育的申请，可以享受我市放弃再生育奖励政策，农村居民每户不低于1000元、城镇居民每户不低于2000元；在集体经济组织分配集体经济收益和征地补偿费时以及农村集体土地征地补偿安置中，独生子女家庭可增加一人份额。在划分村民住宅建设用地时，独生子女家庭每户可以增加20平方米用地面积。户籍制度改革后,计划生育奖励扶助政策的执行将面临奖励对象难以确认的问题。
3、社会抚养费标准难统一。国家《社会抚养费征收管理办法》《湖南省人口与计划生育条例》和《湖南省社会抚养费征收实施办法》等文件规定：凡政策外生育子女的公民,应当依照规定缴纳社会抚养费；对城乡居民适用不同的社会抚养费征收标准。目前城镇居民与农村居民的社会抚养费征收标准差异较大。实行户籍制度改革后，取消了新生儿入户的前置条件，“农转非”“非转农”等户口变更情况复杂，使得社会抚养费征收标准难以统一。
二、应对基本原则
要把户籍制度改革对计划生育工作的影响放在全市当前整个政治、经济与社会环境的大背景下统筹考虑，对计划生育工作进行适时的调整改革，以便与户籍制度改革相协调，服从并服务于我市整个现代化建设的整体发展目标。
（一）服务中心，主动融入。城镇化和户籍制度改革是大势所趋，人口计生政策不应成为户籍制度改革和城镇化发展的阻力，人口计生部门要顺应改革发展的潮流，服从服务于改革发展的中心，主动融入，积极作为。
（二）分步推进，平稳过渡。尽管我市城镇化高速推进，但城乡差别在短期内无法根本改变，“城乡二元”的生育政策在短期内还有其存在的合理性，我市要确定一个过渡时期继续执行“二元生育政策”，并在实践中不断加以完善使之逐步适应新的户籍制度。同时，在我市户籍改革制度细则
（三）服务维权，做好衔接。在城镇化过程中必须充分尊重农民意愿，切实保障农民合法权益。对于户口登记为城镇居民户口，但长期以来没有享受城镇居民待遇，仍生活在农村，以从事农业生产所得为主要生活来源的居民，应继续执行农村居民生育政策。同时，做好特殊人群生育政策与户籍制度改革的衔接工作，使户籍制度改革后，生育政策执行平稳，当事人的切身利益得到有效维护。
（四）公平公正，简便易行。生育政策应尽可能体现社会公平，同一区域、同等条件人员，应执行同类生育政策，不能差异太大，造成公共政策明显不公。同时，公共政策应充分体现可操作性，易于执行、便于操作。
三、建议与对策
（一）制定衔接户籍改革的生育政策应坚持“四个有利于”标准。城乡一体化的生育政策是统筹城乡发展题中应有之义。制定衔接政策应坚持“四个有利于”的标准，即有利于户籍制度改革等相关改革的顺利推进；有利于推动城镇化进程；有利于人口计生工作的深入开展；有利于维护群众实行计划生育的合法权益。同时，在改革过程中要保持生育政策的连续性和稳定性，防止出现几种倾向，一是不从实际情况出发，简单地收紧生育政策；二是不能妥善地处理户籍管理制度深化改革与人口计生工作的关系，导致生育水平反弹；三是不考虑农村居民转为城镇居民后实际能享受到的社会保障以及福利待遇的情况，以及损害农民群众的切身利益等情况发生。
（二）科学界定不同计生主体的生育政策。改变以户籍性质为标准来界定生育政策的做法，以当事人从业、居住、是否享有城镇居民养老保障等多项指标来界定不同人群生育政策。户口登记在农村村民委员会，并依法具有承包农村土地资格的居民，适用农村居民生育政策。国家工作人员及享有城镇职工同等养老保险待遇的职工（含国有和国有控股企业职工）及其他人群适用城镇居民生育政策。要因地制宜地制定生育政策过渡期。对于成建制转为城镇居民的，规定3-5年的生育过渡期；过渡期满后仍未落实有关待遇的，可适当延长过渡期。同时,妥善解决特殊人员的生育政策适用问题。
（三）坚持权责一致原则。生育政策、奖励政策与法律责任应保持一致。“农转非”人员在生育政策过渡期内及之前违法生育的，应按农村居民违法生育有关规定征收社会抚养费。要逐渐实现城乡社会抚养费征收标准的统一。奖励政策与二孩生育政策、社会保障政策相一致。对已“农转非”且已不适用二孩生育条件的原农村居民,适用城镇的奖励扶助标准,但对于其中已领取“独生子女证”且尚未被纳入城镇社会保障体系的原农村居民,应继续适用农村的奖励扶助标准;对已“农转非”,但仍适用二孩生育条件且尚未被纳入城镇社会保障体系的原农村居民,应继续适用农村的奖励扶助标准;对于已“非转农”的原城镇居民,不论其是否适用二孩生育条件,均不应适用农村的奖励扶助标准。
（四）强化基层计划生育管理。一是加强我市村(居)委会计生力量。“户改”后,相当部分育龄群众纳入了村（居）委会管理范围,工作量加大，应调整、充实村(居)计生管理力量,选配素质高、业务精、作风好的村（居）委会计生干部,以适应新的形势。二是积极提供优质服务。针对不同对象的思想状况、节育措施落实情况、年龄、文化、职业特点等,应区别对待,分类提供更加优质的服务。三是规范计生管理。户籍制度改革后,随着管辖范围、服务管理人群、计生干部等方面的变动,人口计生信息会随之发生变化。为此,村（居）委会要适时更新信息，规范管理。
（五）加强计划生育综合治理。计生、公安、民政、统计等部门要加强沟通联系，及时解决户籍制度改革后出现的新情况、新问题。一是建立计生工作联动机制，在人口计生目标管理责任制中明确相关部门的责任,如：卫生部门在出具《出生医学证明》时,须查验计划生育手续;公安部门在办理落户和迁移手续时,须查验村（居）委会的接收证明；村（居）委须查验计划生育有关证明,并及时将有关情况向当事人户籍地计生部门通报。二是建立信息共享机制。建立出生、入户登记、户口登记地变更、流动人口暂住登记、婚姻、收养、死亡等信息共享平台和相关数据库，以及时掌握当事人的相关身份和生育信息，实现人口信息资源共享。