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调研报告

长沙市中小企业发展法治环境调研报告
更新时间:2012-06-14浏览人数:3689 次作者:本站来源:作者:民建长沙市委课题组
  今年,根据中共市委统一部署安排,我们会同市政研室、市法治办、市优化办、市工信委、市发改委等部门,就“长沙市中小企业发展法治环境”开展调研。调查组对有关部门、企业进行了走访,通过座谈会、调查问卷,查阅资料等形式,对我市中小企业发展的法治环境进行了较深入的调研,结果表明长沙市中小企业经济发展法治环境建设取得了较大的成效,但也存在一些亟待解决的问题。

  一、我市中小企业发展法治环境的基本现状

  (一)整体环境不断优化

  近几年来,我市紧紧围绕“提高依法行政能力、建设法治政府、构建和谐长沙”的目标,大力推进“法治长沙”建设,全面推行政务公开,实行阳光行政,法治环境特别是中小企业法治环境明显优化。在2011年初,市委、市政府遴选出100多家成长性好的中小企业作为全市“两帮两促”帮扶对象,截至6月,“两帮两促”办公室共交办解决帮扶企业难点问题307个。对中小企业普遍反映的融资难,我市组织20多家银行,成立金融超市,以各种形式为这些企业融资超过20亿元。通过这种统筹调度,长沙市效有效的解决了涉及资金、拆迁、审批等一系列影响中小企业发展的共性问题,为企业快速成长培育了良好环境。

  (二)制度体系不断完善

  近几年,为促进中小企业的发展,我市出台了一系列规范性文件,如《中小企业梯队发展计划实施办法》、《关于推动中小企业一中心八平台服务体系建设的实施办法》、《进一步完善中小企业法律服务平台的工作意见》等等。特别是拟定的《关于扶持中小企业发展的若干政策》(征求意见稿),从创业创新服务、融资服务、社会服务、政务服务等四个方面明确了扶持中小企业发展的政策规定。

  (三)服务水平不断提升

  一是创新了工业园区的行政管理体制。在经开区、高新区、工业园区推行了大部制改革,把园区相近、相关的职能整合到一个部门、一个局室,提升了管理、协调和服务水平。二是精简了行政审批项目。目前,项目行政许可项目由2009的363项减至199项,精简幅度达45.2%;年检项目由原来的102项减59项,精简幅度达42.2%。与此同时,我市正在全省率先开展非行政许可项目清理工作,初定公布保留非行政许可项目236项,消减比例为52.03%。三是将分散的审批汇集到政务服务中心一个窗口集中办理,变法定时限为时间更短的自限时限。2010年,我市行政许可项目100%实现了网上审批和电子监察,行政许可事项信息发布、受理登记、内部流转、结果反馈和监督考核等环节全部做到网络化。全市行政审批办理时限比法定时限均压缩了50%以上。长沙经开区审批办理时间整体上在法定时限内压缩3/4以上,项目入园和建设审批时限由177个工作日压缩为42个工作日。另外,我市对世界500强企业、跨国公司投资的项目等8大类项目开通了“绿色通道”,进行专项提速。在园区大力推行全程代办制,企业从进园区立项到项目建成投产,享受“全方位、全过程”服务。

  (四)金融支持不断创新

  市政府实施了鼓励金融机构支持中小企业发展的政策,在解决中小企业融资难的问题上,长沙国际企业中心率先引入按揭付款方式,为企业大幅减轻付款压力,更为企业提供一站式办厂服务,降低长期运营成本。2011年6月,市地税局、市国税局、市工业和信息化委员会、交通银行湖南省分行联合推出长沙市中小企业“税融通”业务,这种“以信养信”的金融服务方式在中南六省业内尚属首次。

  二、目前我市中小企业发展法治环境存在的主要问题

  尽管长沙在优化法治环境、支持中小企业发展等方面取得了良好成效,但也要看到我市在两型社会建设、长株潭一体化的大环境下,正处于经济转型、结构调整的关键时期,经济社会发展中的矛盾和问题仍然很多,中小企业法治环境建设面临着新的挑战,主要存在的问题有以下几个方面:

  (一)法规政策的制度操作性有待加强

  行政审批制度对中小企业仍然存在审批事项过多过细,而且,中小企业在办理具体的审批事项时,审批环节程序繁杂,效率低下,受到一些前置性或外置性的条件限制,变相的阻扰了审批制度的改革。如房管部门对动用物业维修基金须经三分之二以上业主通过才能审批的制度则不具操作性。此外,中小企业的金融政策上,基层的银行贷款权限受到严格的制度限制,信贷条件让中小企业望而止步,贷款审批程序规定烦琐。而且,从金融机构对担保抵押物的制度趋向来看,没有将担保抵押物向流动资产作倾斜,金融机构仍然在制度上偏重于企业用固定资产来抵押。还有,融资贷款的手续和费用的规定没有突破。就针对中小企业的收费制度而言,仍存在不合理收费项目,收费标准过高,地方行政事业性收费目录不清晰。

  (二)行政执法行为执行力有待加强

  少数行政执法人员不尊重纳税人中小企业,看重自己的权力,没有服务意识。将中小企业作为自己的管理对象,不是为企业发展保驾护航,而是检查处罚收费。在行政执法行为中,滥用裁量权的情况仍然存在,表现出来的是行政处罚不说明理由一律顶格处罚,或者同样情况差别对待。跨省追罚、顶格处罚,罚外地企业重、罚本地企业轻等现象时有发生,对长沙的投资环境和政府形象带来负面影响。重实体轻程序依旧是行政执法中存在的问题,主要表现是违反正当程序原则。在一些行政执法领域,有案不移、有案难移、以罚代刑的问题突出。尤为突出的就是“办事难”问题,办事要靠领导打招呼、靠熟人、靠送礼,靠了难中介等潜规则现象依然存在。另外,我市制订的普惠企业的政策文件没有充分落实到位。

  (三)法律服务主体素质有待提高

  一是一些行政执法人员服务企业发展的意识淡薄,关心、尊重不够,或多或少地存留着对民营中小企业的歧视和偏见,办案中,执法方式简单,随意对企业家采取强制措施,随意查封企业账册、财产的现象仍然存在。二是行政执法队伍整体建设方面,法律专业人才相对较少。就法律专业人才的招录而言,行政执法部门招录的对象向有法律专业教育背景的人才倾斜不够。特别是在知识产权保护方面,行政执法力量严重不足,我市现有知识产权保护方面的执法人员素质有待提高。

  (四)法治环境监督力度有待加强

  目前,我国虽已经建立了行政权力制约与监督体系,但民主监督、行政监督、司法监督、舆论监督等手段却很难全面、协调发挥作用。比如说实施政府内部监督的监察机关,它不仅要对上级监察部门负责,同时也是同级政府的隶属部门,对于政策执行中的不作为或违法作为的案件查处,须由政府及其职能部门领导“点头”才能实施。由于存在“制度盲区”和“监督盲区”,执法监督缺失也就在情理之中了。此外,执法监督部门业务繁杂,不仅担当监督、复议、审查等专门工作,还要承担宣传、培训等监督职责以外业务,或者被抽调参加执法。监督部门甚至为执法办案让路,执法部门追求执法成果和罚没收入仍是执法监督工作的评判标准。监督部门着重对事监督,无法对违规人员进行制约,着重于实体监督,忽视程序监督,着重于合法性监督,忽视合理性监督,着重于事后监督,忽视事前监督。另外,执法部门公开内部监督信息并不完整,对问责行为披露并不全面。

  (五)社会法律素质有待提高

  部分中小企业尤其是民营企业经营者法律意识淡薄。首先表现为不懂法,结果常因违法行为而导致自身权益受损。其次是不信法,对法律权威认识不深,对自己权利受侵害时,只是一味采用“拉关系走后门”的方式去亲近权力执行者,而很少运用法律手段来维护自身的合法权益。再次是不守法,往往在市场竞争中采取不正当的手段,如欺诈、不讲诚信、搞假冒伪劣、偷税漏税、行贿、回扣等等。

  同时,社会公众整体法律意识不高,如发生社会公众非法集资、民间高利贷、非正常讨债等社会现象,甚至企业驻地周边的民众对企业卡拿要,周边村民仗势强行与企业发生业务经营,尤其是在房地产经营中、交通道路建设、城市建设、通讯施工、环保等方面,黑恶势力隐性存在、村民阻工、地方势力强买强卖等现象时有发生,对企业和企业主造成无形威胁。

  存在上述问题主要原因是:一是法治建设受到干扰,“人治回潮”的现象未及时纠正。二是配套法规政策没有完全着地。许多审批权限、收费范围和标准及许多优化投资环境的政策缺乏相应的实施细则,造成政策落实难、兑现难。三是执法部门利益驱动,执法人员难以挣脱人情网、关系网、权力网和利益网,造成依法行政执行不力。四是监督管理不严,对执法人员的违法违纪行为处罚手软,执法人员违法成本小。五是社会整体法律意识有待提高。

  三、进一步加强我市中小企业发展法治环境建设的对策建议

  (一)弘扬法治环境的观念要素:法治环境就是保护中小企业经济发展的核心竞争力和关键软实力

  我们要树立并不断强化这样的观念:抓法治就是抓中小企业科学发展;抓法治就是抓社会管理创新;抓法治就是抓党的执政能力建设,就是抓党的先进性建设。全面推进长沙法治环境的建设,把加快建设法治长沙作为优化中小企业经济发展环境、提升地方核心竞争力的重要手段,最优的法治环境是提升长沙长远竞争力的关键所在。

  (二)健全法治环境的制度要素:不断完善扶持保护制度体系

  1、真正实现在市场准入方面对中小型民营企业的支持和保护。

  建议市、区各级政府健全相应的具体实施细则,以增强有关中央、省级文件的可操作性,以期真正实现《国务院关于鼓励和促进个体、私营等非公有制经济发展的若干意见》等中央文件对非公有制经济的扶持精神,在中小企业的市场准入标准上确定与国有大型企业、外资企业同等的条件,而不应有针对中小企业的歧视性规定。要清理我市现有的审批制度,对审批流程制定具体、易懂、可行的操作细则,建立“首问限时责任制”,防止“潜规则”形成。

  2、要制定扶持中小企业发展的金融政策

  改革和创新中小企业信贷管理制度,进一步建立健全中小企业信用担保制度,积极为成长型中小企业提供资金担保,对金融机构在贷款方面向中小企业倾斜作出引导性和鼓励性的规定。拓宽担保物的认定范围,政府相关部门要配合金融管理部门、金融机构完善面向中小企业的财产抵押制度和贷款抵押物认定办法,同时还要为中小企业以动产、股权、定单、应收账款和知识产权等设定担保提供各种便利。在当前从银行融资难的现实一时无法改变的情况下,中小企业和民间借贷者在市场和利益机制的作用下互通有无,按市场经济规律进行融资。以中国目前存在的巨量民间资金,可以补充中小企业从银行取得的信贷资金的不足。

  3、减轻中小企业的费、税负担

  从减轻中小企业收费负担着手,完善收费制度。清理现有各种收费,取消为弥补机关经费不足、或为筹集建设资金、或附加在价格上的各种基金等收费项目,把与政府服务相关的收费转为预算内规费或使用费。要减少收费项目,降低收费标准,杜绝部门利益对收费制度的影响,尤其不能由各部门自行确定自己的收费标准。为遏制各种乱收费行为,可建立企业交费登记制度,便于中小企业识别乱收费,从而把各种收费纳入法制化轨道。另外,建议制定差别化的税率制度,降低中小企业税率、减少税种、简化征管程序等等。

  (三)推进法治环境的执行要素:提升法规政策执行力,提高政府公信力,树立司法权威

  要建立法律法规政策执行力绩效评估中心,由专门机构对执法部门及其执法或司法人员的执行力,根据执行的效率、能力、服务质量、公共责任、尤其是社会公众满意程度等方面的判断进行全面考核与评价,对绩效进行评定和划分等级,特别是把考评结果与执行主体的薪酬、培训、奖惩、晋升等联系起来,提高执行主体的积极性、主动性和创造性。同时,为防止部门利益和执法行为利益化等现象,积极开展执法经费保障机制改革,要创新理念、创新机制和工作方式,设立执法工作专项经费,将执法工作经费纳入各级财政的专户管理,解决各地之间、各个部门之间因经济发展不平衡导致的差别。

  政法机关在处理经济纠纷和经济犯罪时,要对破坏市场秩序、扰乱市场竞争的行为从重从快处理。要依法支持改善中小企业融资环境的金融创新,不要轻易冻结企业账户、查封账册、扣押财产。要依法妥善、慎重审理民间借贷、金融类、涉企业债务类、劳动争议类案件,维持困难企业和劳动密集型中小企业的生存,避免让企业关门倒闭,支持优势企业以兼并、重组、控股等方式延伸产业链、增加核心竞争力。还有,中小企业知识产权案件多,执行难度大,要健全知识产权案件执行制度,建立知识产权案件归口执行制度,提高知识产权生效裁判的执行到位率。

  (四)锻造法治环境的主体要素:强化“专业队伍”建设——培育执法主体法律素质,提供“职业道德”支持——打造执法文化氛围

  政府或司法机关在公开招录工作中,要向法律专业人才倾斜,通过公选方式,吸引社会上高素质人才到基层单位工作。加大法律专业知识教育培训力度,落实法律人才培养计划,加强对行政执法人员的执法教育。要加强对执法人员的职业道德教育,领导人必须以身作则,率先垂范。倡导积极向上的执行力文化氛围。使执法主体明确执法的公正和效益的价值目标,树立公正执法观念,重点要培育社会责任感,正确处理严格执法与为中小企业发展服务的和谐关系,保持执法的力度和有效性,提高政策执法效率。最后,要强化执法主体对法律法规政策的信仰认同。

  (五)夯实法治环境的监督要素:内部监督专门化并公开化,外部监督可以影响人员的任免

  在内部监督上要健全执法责任制和责任追究制,把执法质量“一把手负总责”、“谁执法谁负责”、“谁审批谁负责”等原则落实到人。应确立内部执法监督部门在行政执法中的中心地位,使执法监督部门工作专业化,不能兼顾监督以外的工作。加强内部执法监督部门的权威性,要强调监督工作经常化,形成以个案执法检查考评为主的做法。改变以事为主的监督方法,把监督事与监督人紧密结合,切实提高执法监督的实效性,对经监督查实确实存在执法过错的执法人员,应当严格依照问责规定追究其执法过错责任,所有被监督的案件和人员必须向社会公开。

  要建立与外部监督配套的具体措施和必要的程序,对外部监督的范围、内容、方式、程序、采纳落实、及时反馈、检验效果办法等做出明确的、具有可操作性的规定,建立登记、审批、交办、督察、调查、报告、立卷、处理等制度,外部监督件件要有回音,并将此内容列入执法部门考核考评。人大要加强对”一府两院”任免干部上的任命监督,建立任命干部监督档案,外部监督力量尤其是公众监督对干部任免要有一定程度的“话语权”。要有制度约束“一府两院”主动听取和落实外部监督意见的行为,要建立对“一府两院”外部监督力量满意度调查的工作方式。

  (六)培育法治环境的社会要素:市民有序参与政治,提高整体法律素质

  扩大中小企业主及民众有序参与政治的途径,激励群众主动学习法律知识。各级人大和政府机关要重视规范性文件出台前的民意调查程序建设,在规范性文件出台后,建立民意调查的作用反馈机制,让群众认识到民意调查在规范性文件出台过程中的作用和地位,充分吸引群众参与政治的兴趣。在执法过程中,要完善听证程序。当前,要不断扩大听证对象的范围。要完善人民监督员制度。吸引中小企业主加入人民监督员行列。另外,提倡中小企业主采用协商对话的手段、选择仲裁的方式解决纠纷,在民间调解、行政调解、司法调解“三调联动的”工作体系下,要加强与诉讼机制、及其他非诉讼纠纷解决机制的衔接和联动,尤其是加强仲裁制度的建设。