张海岸：推广运用PPP模式是适应经济新常态的有效手段
更新时间：2016-01-26浏览人数：13404 次作者：本站来源：湘声报 作者：张海岸
编者按：1月24日，政协湖南省委主办的《湘声报》在“湖南省两会特别报道”《委员议政》栏目中，推出了由民建长沙市委副主委、省政协委员张海岸执笔的议政文章《推广运用PPP模式是适应经济新常态的有效手段》。原文如下：
推广PPP模式有助于推进国家治理体系和治理能力现代化，能更好地发挥市场的决定性作用和政府的作用，有利于打造中国经济增长的新引擎。
推广PPP模式有利于缓解地方政府财政压力、减轻地方债务风险，是提高资源配置效率和公共产品(服务)质量及其供给效率、激发市场活力的重要举措，成为推动城镇化的主流融资渠道之一。
我省在PPP模式推进过程中存在的问题
作为全国推广运用PPP模式首批8个试点省份之一和财政部6个PPP试点省份之一，我省PPP模式在制度建设、实践推广等方面取得了较好进展，但仍面临发展难题：
（1）PPP项目的适用性评价不到位
2014年以来，省内各级政府纷纷推出大批PPP项目。从实践经验来看，PPP项目应具有“需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高”的特点。部分不具备这些特点的项目，未充分开展适用性评价（包括物有所值评价与财政承受能力论证），设计的合作条件超出政府承受能力，不利于保障政府代表的公众利益。
（2）政府与市场的职能界限不清晰
PPP模式有利于转变政府职能，将市场能做的（投融资、规划、设计、建设、运营、维护等）全部交给市场。政府“既不越位，也不失位”，不干预项目公司正常运营，承担起PPP项目全生命周期的监管职责，保障基础设施与公共服务质量与价格。部分政府弱化了对社会资本的监管；部分社会资本不认可政府对涉及公众重大利益的事项保留一票否决权。
（3）项目运行成效有待时间检验
目前，省内部分PPP项目成立了项目公司进入实施阶段。这些项目能否在较长的合作期内实现平稳运行，能否圆满实现项目目标，取决于交易结构是否科学、风险分配是否合理、合同文本是否细化，仍有待时间检验。
现实中，政府往往将投融资能力作为考察社会资本的重点，而对运营能力不够重视，忽视了PPP的本质是政府购买服务，运营会对项目的服务效率与质量产生直接影响。
部分项目将不合理的风险转移给社会资本。后者在控制这类风险时付出很高成本，必然要求更高回报，势必增加政府负担。如果社会资本无力控制这类风险，很可能导致项目失败。另外，部分社会资本将自身高风险经营业务“装”入PPP项目，很可能将风险传递给政府，引发社会风险。
部分项目对合作事项的约定不够详尽，一旦合作期间出现问题，双方找不到解决问题的明确办法，如果协商达不到一致，很容易引发合作中止甚至失败。
我省在PPP模式推进过程中的对策建议
（1）加强对基层政府的指导
充分发挥基层政府的职能作用，引导省内PPP项目规范推进与平稳落地。
一是逐步理顺政府各部门参与PPP的职能与分工，成立高层级的PPP工作领导小组，全面统筹协调指导全省PPP工作。
二是出台详细的PPP项目操作指南（政府版），指导并规范基层政府操作行为。
三是形成对项目识别、物有所值评价、财政承受能力论证等的指导意见，指导基层政府做好前期工作。
四是组织开展PPP交流培训活动，加深基层政府对PPP的认识和理解。
（2）积极鼓励社会资本参与
创造良好的政策与信用环境，调动社会资本参与PPP项目的积极性。
一是吸引和整合包括银行、证券、保险、信托、社保基金等金融资源，构建涵盖股权投资、信贷、担保、保险的多层次PPP融资市场，为社会资本参与PPP项目提供资金支持。
二是根据绩效评价结果对PPP项目分类给予财政支持，落实国发42号文等政策文件要求支持PPP项目，为项目公司取得合理收益提供一定支持。
三是对运用先进技术、取得良好社会效益的示范项目，加大在全省乃至全国范围内推广与宣传的力度。
四是建立PPP信息对接平台，分类建立社会资本与PPP项目信息库，加快合作双方对接效率。
五是强化政府契约精神，创造开放、公平、公正的市场环境，为项目平稳运行提供充分支持与配套保障措施，积极帮助项目公司解决难题，增强社会资本投资信心。
（3）充分发挥专业机构作用
PPP涉及工程管理、专业技术、财务、法律、金融、税务等不同领域，需要引入综合人才团队（一般为咨询机构），利用专业机构在交易结构、产品定价、投融资、财务分析、风险分配等方面积累的经验优势，使项目方案设计更加科学严谨并不断优化，平衡各方利益，实现项目可持续发展。
一是建立全省PPP咨询服务机构库，择优确定真正具有专业实力的咨询机构入库，为全省PPP项目提供智力支持。
二是出台PPP咨询服务价格与执业行为规范的指导意见，避免咨询机构将大量精力耗费在价格竞争、低价中标后服务大打折扣的情况出现，让咨询机构专心开展专业研究，以专业实力与服务品质争取客户。
三是对省内综合实力强、品牌形象佳的咨询机构给予支持，以此发展壮大本土咨询业，更好地服务当地需求：为其学习借鉴著名PPP咨询机构经验、与国内外专家交流研究PPP等建立平台，支持其在专业研究中提升专业实力；为其与著名PPP咨询机构在省内不同细分市场竞争打通渠道，支持其在项目执行中积累专业经验；为其推广典型案例与项目经验等提供渠道，支持其在专业服务中树立品牌形象。
（作者张海岸系民建长沙市委副主委、省政协委员、友谊投资咨询集团董事长）
推广PPP模式有助于推进国家治理体系和治理能力现代化，能更好地发挥市场的决定性作用和政府的作用，有利于打造中国经济增长的新引擎。
推广PPP模式有利于缓解地方政府财政压力、减轻地方债务风险，是提高资源配置效率和公共产品(服务)质量及其供给效率、激发市场活力的重要举措，成为推动城镇化的主流融资渠道之一。
2014年以来，财政部、发改委、各地方政府密集出台相关政策文件，加快推进PPP项目实践。
我省在PPP模式推进过程中存在的问题
作为全国推广运用PPP模式首批8个试点省份之一和财政部6个PPP试点省份之一，我省PPP模式在制度建设、实践推广等方面取得了较好进展，但仍面临发展难题：
（1）PPP项目的适用性评价不到位
2014年以来，省内各级政府纷纷推出大批PPP项目。从实践经验来看，PPP项目应具有“需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高”的特点。部分不具备这些特点的项目，未充分开展适用性评价（包括物有所值评价与财政承受能力论证），设计的合作条件超出政府承受能力，不利于保障政府代表的公众利益。
（2）政府与市场的职能界限不清晰
PPP模式有利于转变政府职能，将市场能做的（投融资、规划、设计、建设、运营、维护等）全部交给市场。政府“既不越位，也不失位”，不干预项目公司正常运营，承担起PPP项目全生命周期的监管职责，保障基础设施与公共服务质量与价格。部分政府弱化了对社会资本的监管；部分社会资本不认可政府对涉及公众重大利益的事项保留一票否决权。
（3）项目运行成效有待时间检验
目前，省内部分PPP项目成立了项目公司进入实施阶段。这些项目能否在较长的合作期内实现平稳运行，能否圆满实现项目目标，取决于交易结构是否科学、风险分配是否合理、合同文本是否细化，仍有待时间检验。
现实中，政府往往将投融资能力作为考察社会资本的重点，而对运营能力不够重视，忽视了PPP的本质是政府购买服务，运营会对项目的服务效率与质量产生直接影响。
部分项目将不合理的风险转移给社会资本。后者在控制这类风险时付出很高成本，必然要求更高回报，势必增加政府负担。如果社会资本无力控制这类风险，很可能导致项目失败。另外，部分社会资本将自身高风险经营业务“装”入PPP项目，很可能将风险传递给政府，引发社会风险。
部分项目对合作事项的约定不够详尽，一旦合作期间出现问题，双方找不到解决问题的明确办法，如果协商达不到一致，很容易引发合作中止甚至失败。
我省在PPP模式推进过程中的对策建议
（1）加强对基层政府的指导
充分发挥基层政府的职能作用，引导省内PPP项目规范推进与平稳落地。
一是逐步理顺政府各部门参与PPP的职能与分工，成立高层级的PPP工作领导小组，全面统筹协调指导全省PPP工作。
二是出台详细的PPP项目操作指南（政府版），指导并规范基层政府操作行为。
三是形成对项目识别、物有所值评价、财政承受能力论证等的指导意见，指导基层政府做好前期工作。
四是组织开展PPP交流培训活动，加深基层政府对PPP的认识和理解。
（2）积极鼓励社会资本参与
创造良好的政策与信用环境，调动社会资本参与PPP项目的积极性。
一是吸引和整合包括银行、证券、保险、信托、社保基金等金融资源，构建涵盖股权投资、信贷、担保、保险的多层次PPP融资市场，为社会资本参与PPP项目提供资金支持。
二是根据绩效评价结果对PPP项目分类给予财政支持，落实国发42号文等政策文件要求支持PPP项目，为项目公司取得合理收益提供一定支持。
三是对运用先进技术、取得良好社会效益的示范项目，加大在全省乃至全国范围内推广与宣传的力度。
四是建立PPP信息对接平台，分类建立社会资本与PPP项目信息库，加快合作双方对接效率。
五是强化政府契约精神，创造开放、公平、公正的市场环境，为项目平稳运行提供充分支持与配套保障措施，积极帮助项目公司解决难题，增强社会资本投资信心。
（3）充分发挥专业机构作用
PPP涉及工程管理、专业技术、财务、法律、金融、税务等不同领域，需要引入综合人才团队（一般为咨询机构），利用专业机构在交易结构、产品定价、投融资、财务分析、风险分配等方面积累的经验优势，使项目方案设计更加科学严谨并不断优化，平衡各方利益，实现项目可持续发展。
一是建立全省PPP咨询服务机构库，择优确定真正具有专业实力的咨询机构入库，为全省PPP项目提供智力支持。
二是出台PPP咨询服务价格与执业行为规范的指导意见，避免咨询机构将大量精力耗费在价格竞争、低价中标后服务大打折扣的情况出现，让咨询机构专心开展专业研究，以专业实力与服务品质争取客户。
三是对省内综合实力强、品牌形象佳的咨询机构给予支持，以此发展壮大本土咨询业，更好地服务当地需求：为其学习借鉴著名PPP咨询机构经验、与国内外专家交流研究PPP等建立平台，支持其在专业研究中提升专业实力；为其与著名PPP咨询机构在省内不同细分市场竞争打通渠道，支持其在项目执行中积累专业经验；为其推广典型案例与项目经验等提供渠道，支持其在专业服务中树立品牌形象。
（作者张海岸系民建长沙市委副主委、省政协委员、友谊投资咨询集团董事长）
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