关于构筑和谐农用地征收拆迁工作的建议
更新时间：2017-03-01浏览人数：34173 次作者：本站来源：作者：江跃龙
农用地征地拆迁工作直接关系到被征地农民的切身利益和城市现代化建设的进程。民建长沙市委员会组成以会内政协委员、专家学者为主体的专题调研团队，对我市“农用地征地拆迁”情况进行大量调查走访，初步掌握了一些基本现状，并通过座谈咨询等方式，收集到关于做好我市“农用地征地拆迁”一些建议和意见，其意图是想通过这次专题调研，总结和推广我市“农用地征地拆迁”一些好的作法和经验，同时也对我市“农用地征地拆迁”方面存在的一些问题，向市委、市政府提出几点决策参考建议。
一、当前“农用地征地拆迁”存在的主要问题。
1、农用地征收拆迁相关规范制度缺失。我国相关法律条文规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。在征地实践中，一些商业性项目用地也必须由政府低价统征后高价转卖给开发商，这直接侵害了农民的合法财产权益。我市虽然发布有关农用地征收拆迁60号令和103号令，但与之配套的《农村集体资产分配管理办法》尚未出台，县、区级政府也没有相应规范性的实施细则等文件，导致集体资产分配中产生一系列问题并难以解决。同时由于各市、区、县政府制定的相关征地补偿、房屋契税、计生条例等方面的政策差异，征收拆迁农户之间存在互相攀比现象，客观上增加了征地拆迁难度。
2、农用地征收拆迁信息披露不全和征地补偿费筹措不足现象同时存在。部分街道、乡镇征地拆迁未做到及时、全面、准确公开披露征地项目的相关信息，被征收拆迁农户对相关政策由于不知情而不配合，甚至产生怀疑抵触情绪；调研中我们发现：部分农用地征地拆迁项目，在尚未筹足征地补偿款情况下即启动拆迁工作，违反了市政府103号令关于在公告发布前应筹足征地补偿费用80%，余额在安置方案实施公告发布前筹足的规定。
3、农用地规划审批不严，组织实施环节擅自突破相关补偿规定现象时有发生。一是未批先征、少批多征的现象还客观存在。部分征地未经区县级以上政府机关批准即实施，还存在没有完全依法、依规进行补偿安置，甚至存在实际征地面积超出已批地范围的情况。二是部分街道、乡镇以协议拆迁、包干拆迁等方式给予少数不配合拆迁对象超过补偿标准以外补偿，助长了农用地征收拆迁中的不良风气。
4、农用地征收拆迁生产、生活“两安”用地相关问题较多。首先是农用地征收拆迁安置房受选址、报建、设计、资金以及建设受多种条件限制，导致农民安置房的建设周期较长，难以做到拆迁与安置同步。其次是建设资金缺口大，安置用房建设成本高，而政策补助少，一些经济实力薄弱的街道、村级组织，在完成安置任务的同时，背上了沉重的集体经济债务。第三是早期建设的安置小区生活配套设施滞后，卫生和治安环境质量较差，学校、医院等生活配套设施滞后。第四是安置房产权制度缺陷。由于安置房的土地集体所有，其房屋产权是没有“国土证”的，是典型的“小产权房”。而对“小产权房”流转问题的处理，政府至今没有出台统一权威的规范性文件，这极大地阻碍了安置农户合法财产的正常流转。
5、失地农民就业和社会保障工作亟待加强。一是失地农民就业难。被征地农民年龄偏大、文化素质偏低、技能偏弱，很难适应城市就业需要。二是社保资金压力大。我市被征地农民社保资金的筹集按征用土地面积征收，城郊往往地少人多，尽管有区、县（市）兜底，但仍有较大资金缺口。三是历史遗留问题亟待解决。我市103号令比原60号令提高了安置标准，导致原实行60号令的、现已达到退休养老年龄的征地农民，普遍要求纳入社保范畴。
6、“三类人群”合法、合理安置成为农用地征收拆迁工作顺利进行的关键。这“三类人群”主要是指：第一类是配偶一方为城镇户口，另一方为农村户口“半边户”的征收拆迁安置人员；第二类是原为农村户口，并拥有合法房屋及土地等合法财产，后因种种原因，全部家庭成员转为城镇户口的“纯城镇户口”征收拆迁安置人员；第三类是土地已被征收，但房屋没有被征收，无法享受房屋征收带来的诸如安置房分配、货币补偿、城镇居民养老社保等福利。这“三类人群”是目前农用征收拆迁的重点和难点人群，我市60令和103号都对这“三类人群”征收拆迁安置补偿缺乏明确的操作条文规定，客观上也促使这“三类人群”中的部分成员成为“上访专业户”。
7、集体土地上的房屋等财产征收拆迁缺乏规范。受各方面因素制约，当前集体土地上的房屋征收没有统一政策规定，存在着相关法律法规缺失、征收程序不明确、安置补偿标准不合理、征收工作衔接不畅、征收房屋认定困难等问题。我市岳麓区某街道因集体土地上的房屋征收拆迁发生的惨案，虽然原因众多，但集体土地上房屋征收拆迁法律规范缺失，也是造成这类重大责任事故的重要因素。
二、共同构筑和谐“农用地征地拆迁”工作的几点建议
1、坚持规划优先、安置先行的两条基本原则。要利用规划部门认可的城镇规划进行控规，坚决杜绝随意变更土地规划的现象，因地制宜地做好农用地征收拆迁安置房的规划。多方筹措安置房建设资金，政府保证资金及时到位，确保“两安”房兜底资金；要通过拓宽融资渠道，加大招商引资和项目开发的力度，提高“两安”房资金使用效益。
2、采取有力措施解决征收拆迁“两安”用地的相关问题。进一步明确政府只能部门职责，加快安置项目建设审批程序，简化用地及施工建设审批程序，提高效率，强调主体责任制，落实税费优惠政策，降低建设成本，建立农民保障住房建设统一标准；结合安置小区实际情况，做好学校、医院等各项配套设施的布局和建设。要尽快出台相关配套文件对农民安置房的权属性质、交易细则、优惠措施等事项进行规范，建议参照经济适用房出让办法，逐步允许其上市流转交易，确保其合法财产权益得到实现。
3、加强失地农民就业和社会保障工作。要加大失地农民就业培训和创业扶持力度，以订单式培训为企业培养所需技术员和农民工，鼓励农民参加社会定点科目的技能培训；同时完善就业体系，引导农民自由择业，统筹开发管理公益性岗位，鼓励企业吸纳农民就业；要提供必要的法律援助保障，加强劳动监察部门的执法检查，确保其合法权益。
4、建立健全集体经济组织的经营管理和收益分配机制。建议尽快出台长沙市关于集体资产分配的指导意见。市政府农业部门会同有关职能部门共同协商制定现行制度下农村集体资产管理、监督、分配的规范性文件。特别要明确农村安置社区合作经济组织的地位、作用、职责等规范的章程范本，确定合理的股权量化比例及配股政策，使合作经济组织在资产评估、法人登记、股权设置、股东权利与义务、收益分配办法、股权转让等方面都有法可依、有章可循。
一、当前“农用地征地拆迁”存在的主要问题。
1、农用地征收拆迁相关规范制度缺失。我国相关法律条文规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。在征地实践中，一些商业性项目用地也必须由政府低价统征后高价转卖给开发商，这直接侵害了农民的合法财产权益。我市虽然发布有关农用地征收拆迁60号令和103号令，但与之配套的《农村集体资产分配管理办法》尚未出台，县、区级政府也没有相应规范性的实施细则等文件，导致集体资产分配中产生一系列问题并难以解决。同时由于各市、区、县政府制定的相关征地补偿、房屋契税、计生条例等方面的政策差异，征收拆迁农户之间存在互相攀比现象，客观上增加了征地拆迁难度。
2、农用地征收拆迁信息披露不全和征地补偿费筹措不足现象同时存在。部分街道、乡镇征地拆迁未做到及时、全面、准确公开披露征地项目的相关信息，被征收拆迁农户对相关政策由于不知情而不配合，甚至产生怀疑抵触情绪；调研中我们发现：部分农用地征地拆迁项目，在尚未筹足征地补偿款情况下即启动拆迁工作，违反了市政府103号令关于在公告发布前应筹足征地补偿费用80%，余额在安置方案实施公告发布前筹足的规定。
3、农用地规划审批不严，组织实施环节擅自突破相关补偿规定现象时有发生。一是未批先征、少批多征的现象还客观存在。部分征地未经区县级以上政府机关批准即实施，还存在没有完全依法、依规进行补偿安置，甚至存在实际征地面积超出已批地范围的情况。二是部分街道、乡镇以协议拆迁、包干拆迁等方式给予少数不配合拆迁对象超过补偿标准以外补偿，助长了农用地征收拆迁中的不良风气。
4、农用地征收拆迁生产、生活“两安”用地相关问题较多。首先是农用地征收拆迁安置房受选址、报建、设计、资金以及建设受多种条件限制，导致农民安置房的建设周期较长，难以做到拆迁与安置同步。其次是建设资金缺口大，安置用房建设成本高，而政策补助少，一些经济实力薄弱的街道、村级组织，在完成安置任务的同时，背上了沉重的集体经济债务。第三是早期建设的安置小区生活配套设施滞后，卫生和治安环境质量较差，学校、医院等生活配套设施滞后。第四是安置房产权制度缺陷。由于安置房的土地集体所有，其房屋产权是没有“国土证”的，是典型的“小产权房”。而对“小产权房”流转问题的处理，政府至今没有出台统一权威的规范性文件，这极大地阻碍了安置农户合法财产的正常流转。
5、失地农民就业和社会保障工作亟待加强。一是失地农民就业难。被征地农民年龄偏大、文化素质偏低、技能偏弱，很难适应城市就业需要。二是社保资金压力大。我市被征地农民社保资金的筹集按征用土地面积征收，城郊往往地少人多，尽管有区、县（市）兜底，但仍有较大资金缺口。三是历史遗留问题亟待解决。我市103号令比原60号令提高了安置标准，导致原实行60号令的、现已达到退休养老年龄的征地农民，普遍要求纳入社保范畴。
6、“三类人群”合法、合理安置成为农用地征收拆迁工作顺利进行的关键。这“三类人群”主要是指：第一类是配偶一方为城镇户口，另一方为农村户口“半边户”的征收拆迁安置人员；第二类是原为农村户口，并拥有合法房屋及土地等合法财产，后因种种原因，全部家庭成员转为城镇户口的“纯城镇户口”征收拆迁安置人员；第三类是土地已被征收，但房屋没有被征收，无法享受房屋征收带来的诸如安置房分配、货币补偿、城镇居民养老社保等福利。这“三类人群”是目前农用征收拆迁的重点和难点人群，我市60令和103号都对这“三类人群”征收拆迁安置补偿缺乏明确的操作条文规定，客观上也促使这“三类人群”中的部分成员成为“上访专业户”。
7、集体土地上的房屋等财产征收拆迁缺乏规范。受各方面因素制约，当前集体土地上的房屋征收没有统一政策规定，存在着相关法律法规缺失、征收程序不明确、安置补偿标准不合理、征收工作衔接不畅、征收房屋认定困难等问题。我市岳麓区某街道因集体土地上的房屋征收拆迁发生的惨案，虽然原因众多，但集体土地上房屋征收拆迁法律规范缺失，也是造成这类重大责任事故的重要因素。
二、共同构筑和谐“农用地征地拆迁”工作的几点建议
1、坚持规划优先、安置先行的两条基本原则。要利用规划部门认可的城镇规划进行控规，坚决杜绝随意变更土地规划的现象，因地制宜地做好农用地征收拆迁安置房的规划。多方筹措安置房建设资金，政府保证资金及时到位，确保“两安”房兜底资金；要通过拓宽融资渠道，加大招商引资和项目开发的力度，提高“两安”房资金使用效益。
2、采取有力措施解决征收拆迁“两安”用地的相关问题。进一步明确政府只能部门职责，加快安置项目建设审批程序，简化用地及施工建设审批程序，提高效率，强调主体责任制，落实税费优惠政策，降低建设成本，建立农民保障住房建设统一标准；结合安置小区实际情况，做好学校、医院等各项配套设施的布局和建设。要尽快出台相关配套文件对农民安置房的权属性质、交易细则、优惠措施等事项进行规范，建议参照经济适用房出让办法，逐步允许其上市流转交易，确保其合法财产权益得到实现。
3、加强失地农民就业和社会保障工作。要加大失地农民就业培训和创业扶持力度，以订单式培训为企业培养所需技术员和农民工，鼓励农民参加社会定点科目的技能培训；同时完善就业体系，引导农民自由择业，统筹开发管理公益性岗位，鼓励企业吸纳农民就业；要提供必要的法律援助保障，加强劳动监察部门的执法检查，确保其合法权益。
4、建立健全集体经济组织的经营管理和收益分配机制。建议尽快出台长沙市关于集体资产分配的指导意见。市政府农业部门会同有关职能部门共同协商制定现行制度下农村集体资产管理、监督、分配的规范性文件。特别要明确农村安置社区合作经济组织的地位、作用、职责等规范的章程范本，确定合理的股权量化比例及配股政策，使合作经济组织在资产评估、法人登记、股权设置、股东权利与义务、收益分配办法、股权转让等方面都有法可依、有章可循。